《深圳市光明区临时用地和临时建筑管理实施办法》起草说明

　　一、背景及过程

　　2016年11月3日，市政府下发《深圳市人民政府关于印发全面深化规划国土体制机制改革方案的通知》（深府函〔2016〕259号）中提出：全面下放临时用地及临时建筑审批职权。将临时用地及临时建筑审批权调整至各区承担，各区参照已出让用地的临时用地、临时建筑审批方式进行审批。

　　2016年12月2日，为进一步加强我区临时用地和临时建筑管理，提高土地利用效益，新区管理委员会在当时的法律、法规框架下，结合新区实际情况，印发了《光明新区临时用地和临时建筑管理暂行办法》。

　　2017年11月15日，新区党工委委员、管委会副主任胡汝林同志主持召开规划国土工作会议，世清委员出席会议。会议讨论了临时用地审批承接相关问题，会后新区综合办下发《规划国土工作会议纪要》（397）。纪要明确了临时用地和临时建筑审批事项，由新区规划土地监察大队做好承接工作。纪要指出2018年11月29日之前为承接过渡期。过渡期内，由新区规划土地监察大队和市规划国土委光明管理局继续根据《光明新区临时用地和临时建筑管理暂行办法》中的职责分工做好审批工作。

　　2018年6月14日，光明区规划土地监察局（下称“区规划土地监察局”）与市规土委签订关于未出让国有土地上临时建设工程规划许可（建筑类）、临时用地审批、建设项目含临时用地土地复垦方案审批、临时建设工程规划许可（市政类线性工程）等4项事权的《行政委托协议书》，并启动事权承接对接工作。2018年8月13日，区规划土地监察局领取“强区放权”事项专用章。

　　2018年11月30日，市规划国土委光明管理局制定的《光明新区临时用地和临时建筑暂行管理办法》已废止，承接过渡期也已结束。2019年7月28日，深圳市规划和自然资源局印发《深圳市临时用地管理办法》，指导临时用地审批工作的顺利开展。目前，区规划土地监察局承担了辖区内临时用地和临时建筑的审批工作。为做好临时用地和临时建筑的审批工作，确保临时用地和临时建筑审批接得住、接得好，结合强区放权要求和我区审批经验，修订《深圳市光明区临时用地和临时建筑管理实施办法》（下称“《实施办法》”）。

　　二、拟解决的问题

　　从光明区目前的临时用地和临时建筑审批情况看来，审批难、周期长的情况较为突出，临时用地和临时建筑审批须着重解决以下几个方面的主要问题：

　　（一）区部门间职责体系不健全。当前，光明区的临时用地和临时建筑审批的各级各部门的职责分工不明晰，各级各部门协同共管的工作机制尚未形成。根据强区放权的要求，由区规划土地监察局负责临时用地和临时建筑审批工作，若仅由该局全权负责审核申请，将无法有效开展审批工作。以临时用地审批工作为例，其需要审查的内容极多，包括：1、规划类信息，含法定图则与土总规核查；2、更新整备类，含征转收地情况、储备土地情况、非农建设用地情况等；3、地籍类信息，含权属核查、土地利用情况核查、占用生态控制线情况、占用基本农田情况等；4、地矿类信息，含地质灾害及矿产压覆情况；5、规划类，是否影响近期建设规划，建设项目施工所服务的主体项目是否取得《建设工程规划许可证》、是否规划验收等信息。相关情况核查完毕后，还要制作宗地图、进行地价测算、核发缴款通知书、签订合同、上传地籍系统、建立台账报省厅备案等。即使市规土委开放相关系统，区规划土地监察局也难以开展上述专业性的审查工作，部分内容还需要以规划、国土部门出具的专业性审查意见为准。为解决临时用地审批的专业问题、难点问题，各级各部门职责体系不明的问题，由区规划土地监察局统筹整个临时用地审批工作，各级各部门按职责分工，对专业性强的规划性信息、用地权属信息、城市绿地占用信息等事项出具专业意见，共同切实做好临时用地的审批工作。

　　（二）审批流程有待优化。近年来，国家高度重视行政审批工作，多次强调优化和简化行政审批程序，提高办事效率。按照市政府文件要求，我区已将临时用地和临时建筑申请窗口统一安排至深圳市光明区行政服务大厅，实现“一个窗口对外”。申请窗口的统一实现了优化审批流程的第一步，但是临时用地和临时建筑的内部审批流程仍存在不规范、周期长等问题，审批流程有待进一步优化。

　　（三）临时用地和临时建筑的审批工作量大。光明区已正式挂牌，迎来了发展的新起点，定会吸引各种投资资金注入，工程建设规模也必将增大，临时用地和临时建筑的申请随之增多，审批工作也将增多。此外，出租车充电桩的配电房和雨棚等各类临时用地和临时建筑申请，也在不断增多，所以光明区的临时用地和临时建筑审批任务非常繁重，亟须制定新的规范性文件对临时用地临时建筑审批工作予以细化。

　　三、起草依据

　　（一）法律

　　《中华人民共和国土地管理法》

　　《中华人民共和国城乡规划法》

　　（二）法规规章

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》

　　《基本农田保护条例》

　　《土地复垦条例》

　　《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》

　　《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》

　　《深圳市城市规划条例》

　　《深圳市基本生态控制线管理规定》

　　《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》

　　（三）规范性文件

　　《深圳市临时用地管理办法》

　　《深圳市宗地地价测算规则（试行）》

　　（四）政策

　　《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》

　　《深圳市人民政府关于深化规划国土体制机制改革的决定》

　　《市规划和自然资源局关于进一步规范临时建筑规划管理的通知》

　　四、《实施办法》的主要内容

　　《实施办法》正文共六章二十五条，包括总则、适用条件、机构职能、期限延期、法律责任和附则,以及附件《深圳市光明区临时用地和临时建筑管理实施工作规程》（下称“《工作规程》”），主要包括以下方面：

　　（一）适用范围和对象

　　《实施办法》第二条规定“本办法适用于在光明区行政管理区域内土地上进行的临时用地和临时建设行为”，《实施办法》属于区级规范性文件，适用范围应设定在光明行政区域内，对象为临时用地和临时建筑建设行为，符合立法法和规范性文件的制订规定。

　　（二）临时用地的定义和用途

　　《实施办法》第三条规定了临时用地的定义：“本办法所称临时用地是指因工程项目建设施工、地质勘查、抢险救灾以及政府组织实施的急需公共服务设施等需要，按照临时用地合同约定使用的国有土地”，及第七条规定了临时用地的用途，具体包括：（一）工程项目建设施工临时用地；（二）地质勘查临时用地；（三）抢险救灾临时用地；（四）经政府组织实施的急需公共服务设施用地；（五）符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。该条为临时用地用途的审查条件，通过列举式限制了其用途，将其他需要临时用地的情况排除在外。

　　《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》，其第一条规定：明确临时用地范围，临时用地的范围应当符合《中华人民共和国土地管理法》第五十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条、第二十八条规定，具体包括：

　　（一）工程项目建设施工临时用地，包括工程建设施工中设置的临时办公用房、预制场、拌合站、钢筋加工场、材料堆场、施工便道和其他临时工棚用地；工程建设施工过程中临时性的取土、取石、弃土、弃渣用地；架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程所需临时使用的土地。

　　（二）地质勘查临时用地，包括厂址、坝址选址等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测，探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查所需临时使用的土地。

　　（三）抢险救灾临时用地，包括受灾地区交通、水利、电力、通讯、供水等抢险救灾设施和应急安置、医疗卫生等急需使用的土地。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”。

　　《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》第二条第一款“本规定所称临时用地是指因建设项目施工、地质勘查以及急需的公共服务配套设施需要，按照临时使用土地合同约定使用的国有土地。”

　　《深圳市临时用地管理办法》第三条：“本办法所称临时用地是指因工程项目建设施工、地质勘查、抢险救灾以及政府组织实施的急需公共服务设施等需要，按临时用地合同约定使用的国有土地。”及第五条“临时用地范围包括：

　　（一）工程项目建设施工临时用地，包括工程建设施工中设置的临时办公用房、预制场、拌合站、钢筋加工场、材料堆场、施工便道和其他临时工棚用地；工程建设施工过程中临时性的取土、取石、弃土、弃渣用地；架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程所需临时使用的土地；

　　（二）地质勘查临时用地，包括厂址、坝址选址等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测；探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查所需临时使用的土地；

　　（三）抢险救灾临时用地，包括受灾地区交通、水利、电力、通讯、供水等抢险救灾设施和应急安置、医疗卫生等急需使用的土地；

　　（四）政府组织实施的急需公共服务设施,包括交通场站、环境卫生、电力、燃气、气象、通讯、水利、教育、医疗、文化、体育、公安等设施所需临时使用的土地;

　　（五）符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。”

　　根据上述上位法的规定，将临时用地定义为因工程项目建设施工、地质勘查、抢险救灾以及政府组织实施的急需公共服务设施等需要，按照临时用地合同约定使用的国有土地。

　　（三）审批管理部门

　　根据《深圳市人民政府关于深化规划国土体制机制改革的决定》（深圳市人民政府令第298号），将原由市规划国土委及其派出机构行使的临时用地和临时建筑的审批职权调整至区政府及其职能部门行使，我区明确由区规划土地监察局作为职权承接的职能部门。其后，市规土委与区规划土地监察局直接签订委托协议，将临时用地和临时建筑的审批事项委托区规划土地监察局承接。无论是基于市政府规章的职权调整或是市规土委的委托，都是由区规划土地监察局直接作为事权承接的主体，区规划土地监察局应为临时用地和临时建筑的管理部门。

　　（四）审批流程

　　《深圳市临时用地管理办法》第四条规定：“市规划和自然资源主管部门负责政策统筹、指导和监管各区临时用地审批等工作，并建立临时用地审批监管系统。

　　各区政府（含新区管理机构，下同）负责临时用地审批、核发批复，并监督检查辖区内临时用地的管理工作。

　　临时用地管理部门负责开展辖区内临时用地申请受理、审查报批、日常监管、台账建设和用地收回等工作，并负责向省自然资源主管部门备案。

　　各区其他职能部门依各自职责，配合开展临时用地审批、监督和管理，负责出具临时用地审查意见等工作。”

　　同时，从当前深圳市各区的政策、规定来看，坪山区、宝安区和南山区均采用联席会议审批制度。

　　因此，从深圳市政策出发，结合我区审批现状，借鉴各兄弟区审批经验，《实施办法》规定临时用地审批一般由分管区领导签批，对情况复杂、领导小组办公室认为有必要的，在征得区领导同意后，报联席会议审议。

　　《工作规程》明确由区规划土地监察局统一受理、初步审查，并发函征询各相关职能部门意见，经综合审查通过后再报分管区领导签批或区联席会议审定的流程进行审批。通过采取联席会议审批制度，形成各级各部门协同共管的工作机制，保证审批工作有效开展。

　　（五）法律责任

　　依据《深圳市行政机关制定规范性文件指导规则》第二十五条规定：规范性文件不得设立行政处罚和行政强制措施。需要援引法律、法规、规章规定的行政处罚和行政强制措施的，应当明确指明被援引的法律、法规、规章的名称、条文序号，并准确转述条文内容。故《实施办法》第五章法律责任中，仅对法律、法规、规章中明文规定的行政处罚和行政强制措施进行列举，并明确指明被援引的法律、法规、规章的名称，准确转述条文内容。

　　光明区规划土地监察局

　　2019年11月12日